新中国户籍制度简史：从城市工业大裁员到李佳琦上“沪籍”

 

（新中国户籍制度简史：从城市工业大裁员到李佳琦上“沪籍”）

　　1992年，长江沿岸的湖南岳阳与武汉、重庆一道，获批对外开放。这一年，李佳琦出生在此地的一户普通家庭。

　　大学毕业后的2015年，李佳琦在南昌做美宝莲柜员。那些年，南昌房价涨得很快，3千多块的月收入，在南昌连1/4平也买不起。

　　2017年，李佳琦闯荡上海，当时直播行业才刚刚起步，但三年后，他已经是这个行业里的绝对明星，并作为2020年第一批特殊人才落户上海。

　　从岳阳到南昌到上海，李佳琦一步步走向大城市的轨迹背后，是中国制度环境的逐渐宽松以及市场与社会权力的复苏。在此背景下，中国户籍制度的演化打破了原有路径，个体的流动意愿逐渐得到尊重。

　　而在此之前，在政府对人口流动的严格控制下，有一群人只能踏上了一条截然不同的流动轨迹。

　　反城市化年代，知青下乡城市裁员

　　52年前，同为岳阳人的17岁姑娘李志纯，刚刚初中毕业，在寒冬12月里，她徒步前往知青下放的目的地。

　　那个时候，每个知青每天要插一亩田的秧，农闲时，李志纯还要与队员结伴去城里收粪。俩人凌晨2点出发，拖着板车翻山越岭，赶去城里的各大公厕……

　　上世纪60年代岳阳知青在农村参加劳动/岳阳日报

　　在那个生计和温饱还成问题的年代，由于城乡的巨大差距，农村居民向城市流动的意愿强烈。但由于这种迁移对“优先发展城市和重工业”的策略形成冲击，同时，城市自身的承载能力也很有限，最终导致这一时期，政府严控人口流动，并出现了两次政策主导下的反城市化运动。

　　1958年《户口登记条例》出台，条例规定，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。

　　至此，以户口迁移登记、审批为中心的制度得以建立。作为户籍制度的正式法律文本，其出台意味着政府严控人口流动的开始。

　　但这项严控农村人口迁移的制度并未立即发挥作用，由于受到“大跃进”运动的冲击，为了满足工业劳动力需求，各城镇单位开始争抢农村劳动力，同时，由于劳动力管理权的下放，地方招工无需再经中央审批，于是城镇人口在1957年之后的三年间增加了34.1%，吃商品粮的人口也由15%上升至20%。

　　与此同时，大炼钢铁导致农业生产人口大量流失，1958年底已有相当一部分农村地区开始缺粮，政策失误与自然灾害更是使农业领域出现全面崩溃。

　　1959年粮食产量由1958年的2亿公吨减至1.7亿公吨，1960年又减少到1.44亿公吨。由于统购统销的联动作用，城市的日常供应也日趋紧张。

　　为缓解危机，中央开始敦促部分工人回乡加强农业生产。1959年1月，中央发出《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》，收回了下放给地方的劳动力管理权限。

　　1961年中央发布《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》，要求三年内城镇人口必须减少2000万以上，1961年以内至少减少1000万。自此，中国开始了由行政命令支配的第一次反城市化运动。

　　当时，各地政府积极动员和遣返大量城市工人到农村，1961-1965年间，全国城镇人口年均减少4.41%。除了遣送职工回乡外，政府还对生活必需品和日用消费品实行凭票供应制，严格控制合法城镇户口的机械增长。

　　60年代后期，政府又兴起了第二次反城市化运动，大力动员城市知识青年“上山下乡”。结合当时实际，这种制度安排自然有政治和意识形态方面的考虑，但更重要的是通过知青下乡运动暂时减少合法的城镇户口，以减轻城镇资源供给的压力。

　　彼时，户籍制度基本遵循了一种反城市化的逻辑，城市工业大裁员、知青大遣送的制度安排，强行制止了城市化进展，从而使得城市化率处于负增长状态，工业化与城市化进程始终难以协调。

　　于是，当社会重回正轨，以经济建设为中心的发展路线得以确立，僵化的户籍制度，也到了不得不调整的时刻。

　　市场经济复苏，户籍管控开始松动

　　在严苛的户籍管控之下，直到20世纪70年代末人口流动几乎很难发生，只有改革开放的到来，才为制度变迁提供了契机。

　　改革开放之后，“以经济建设为中心，大力发展生产力”成为社会共识，国家逐渐形成了以GDP为核心的干部考核体系，而经过从财政包干到分税制的历次改革，国家对地方的控制也由之前的“全能主义”演变为“经济联邦主义”，地方政府在本地经济发展中发挥更加积极的作用。

　　但在决策阶层看来，搞好经济建设需要稳定的社会秩序，而户籍控制是社会稳定的必要保证。这就意味着，在改革开放初期，户籍制度改革只能是“微调”，或在控制框架中开道“小口子”，解决某些遗留问题。

　　1977年起，国家开始尽力为下乡知识青年在城市安排工作，同时恢复了中断多年的高考制度。1977年之后，政府不再强行要求城市应届毕业生下乡改造。

　　虽然反城市化运动终于得到了纠偏，但农村人口进城依然阻碍重重。

　　1977年11月,国务院转批《公安部关于处理户口迁移的规定》，规定指出“从农村迁往市、镇（矿、林区），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市……应适当控制。”

　　此后中央又出台“农转非”控制指标，规定各市镇每年批准迁入市镇和转为非农业户口的人数，不得超过该市镇非农业人口数的1.5‰。

　　严格的户口迁移控制,一定程度上将农村劳动力排除在城市工业系统的就业范围之外，由此也助推了20世纪80年代，乡镇企业的异军突起。

　　正如费孝通所言：“由于严格控制城乡人口迁移，用行政手段划清城乡户口，农村户口不能向城里迁移，于是农村中隐藏着大量的剩余劳动力。城乡户口的隔离迫使农民另找出路。”

　　改革开放初期，无锡华西村乡镇企业“异军突起”，成为中国乡镇经济的一面旗帜/视觉中国

　　1984年，国家对农村人口向城市迁移的严格限制终于开始松动。

　　当年10月，政府发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，通知规定“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续……”

　　此后，随着经济体制改革逐步深入，户籍制度也出现了形形色色的改革方法，但总地说来，各地政府还是极力以户口作为控制的砝码和可利用的符号资源。

　　20世纪90年代，为了减少空置积压的商品房以刺激房地产市场，“蓝印户口”出现。再比如，上海出台了《关于外地投资浦东新区申请上海常住户口的实施细则》，规定投资总额和注册资金各在500万元人民币以上，开业满两年、经济效益显著的企业，可申请5个本市常住户口指标。

　　但随着经济加速发展，人口流动进一步频繁，而有限的落户指标与巨大迁徙意愿之间的张力开始逐渐加剧，人户分离、倒卖户口等现象开始迫使国家为户籍改革思考顶层设计。

　　人口红利消失，倒逼户籍制度改革

　　1993年统购统销的彻底终结将户籍与基本生活进一步剥离，也是这一年国家将户籍改革的重点放在小城镇，并逐步在广东、山东、浙江等省进行小城镇户籍改革的试点。

　　1997-2000年，《关于促进小城镇健康发展的若干意见》等一系列政策文件均进一步放宽了小城镇的落户条件，强调“凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”。

　　到了2007年，小城镇户籍改革基本完成，全国县级市、县人民政府驻地的镇以及县以下小城镇的农民均可自愿转为城市户口。

　　相较而言，大城市的户籍改革直到21世纪初才正式开启。

　　2001年浙江省湖州市率先宣布实行城市落户试点，2004年成都取消了“农业户口”和“非农业户口”的划分，同年上海、深圳、武汉、杭州等主要城市先后实行居住证制度。这些立足特定城市的改革具有明显的地方主义特征，其目标在于通过政策调整以吸引更多人才和劳动力资源。

　　改革开放以来，丰富且成本低廉的劳动力人口支撑了中国经济的高速增长。但从2010年开始，中国的“人口红利”逐渐消失，即使执行了“单独二孩”政策也无法从根本上改变这一趋势。

　　2014年，中国全年经济增速创下24年来新低的同时，中国劳动年龄人口比例也已连续下降三年。在此背景下，若想保持中国经济增长的持续和健康，政府只有尽早转向挖掘“制度红利”，其中，首先推出的就是户籍改革制度。

　　2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，规划提出，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

　　但由于改革步伐相对谨慎，未能完全破除劳动力流动的制度性障碍，中国流动人口规模从2015年开始，从此前的持续上升转为缓慢下降。

　　据国家统计局数据，2015年全国流动人口总量为2.47亿人，比2014年下降了约600万人；2016年全国流动人口规模比2015年份减少了171万人，2017年继续减少了82万人。

　　为了解除对劳动力在城乡之间的畅通流动的限制，自2017年下半年起，中国户籍改革开始加速推进。同时，部分地方政府出于自身发展和变相放松房地产调控的需要，展开了一轮“抢人大战”，例如南京的“宁聚计划”、武汉的“百万大学生留汉”计划，这些政策不仅放松了大学生落户限制，还推出生活补贴、住房补贴等扶持政策。

　　近日，25岁快递小哥李庆恒评上杭州市高层次人才，获百万购房补贴/网络

　　2019年户籍改革继续大步前进，国家发改委要求“城区常住人口100万至300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；300万至500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制”。

　　今年4月，《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》发布，除了督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，还鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。

　　此后，各地新一轮户籍改革应势推出，落户门槛进一步大幅放宽。今年4月9日，南昌宣布全面放开落户限制，全面取消在南昌市城镇地域落户的参保年限、居住年限、学历要求等迁入条件限制，实行以群众申请为主、不附加其他条件、同户人员可以随迁的“零门槛”准入政策。

　　纵观70余年新中国户籍制度变化，从城市工业大裁员，到南昌等众多城市全面放开落户限制；从知识青年上山下乡，到直播“一哥”李佳琦落户上海……

　　不难发现，作为一种公共政策的户籍制度，始终被嵌于国家整体发展战略之中，但却从没占据主导地位，仅仅成了一种工具性的手段存在。

　　而在不同时期，个体流动意愿与户籍政策之间的分歧与统一，则造就了每个普通人或辛酸、或幸运的人生故事。

　　文/搜狐城市翟杨

　　参考资料：

　　[1]1949年后的中国户籍制度：结构与变迁，北京大学学报

　　[2]新中国成立70年来人口流动政策回顾，中国农业大学学报

　　[3]制度变迁中的时间与结构:新中国户籍制度的演化，经济社会体制比较

　　[4]1968年，岳阳3800多名知青到农村，岳阳日报

　　[5]要素市场化改革开啃硬骨头，财新网

　　[6]“人口红利”逐渐消失社科院建议优先改革户籍制度，界面

　　[7]中国流动人口总量连续三年下降2017年达2.44亿，中国新闻网

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